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煤炭的长期采掘，导致矿区及周边出现地表沉陷、房屋倒塌、农田损毁、生态环境恶化。截止2014年底，淮南采煤沉陷面积35.3万亩，最大沉陷深度达20米以上，预计最终沉陷将达105万亩，占该市土地总面积的27%。淮北采煤沉陷面积27.2万亩，按照目前的煤炭产能每年还将塌陷土地8000亩左右，并呈逐年增加趋势。采煤沉陷区环境整治和修复任务艰巨。

“五难”牵绊发展

安徽省致公近日对沉陷区进行了一次全面调研。他们发现，“五难”问题成为沉陷区治理的极大阻碍。

（1）生态保护难。沉陷区生态环境破坏严重，包括历史遗留原因和现代化开采进度过快等原因。相对于破坏迅速而言，治理和恢复是一项复杂且漫长的过程。沉陷区土地稳沉时间长，绝大部分已成为水面，无法进行土地复垦，用地无法做到占补平衡。

（2）利益协调难。沉陷区群众重新安置费用低，安置房屋成本实际产生与公司补偿资金相抵缺口近三分之一，农户厂房、经济作物等资产的补偿标准偏低;采煤公司一次性征地补偿需4-7万元/亩，由于土地指标及资金问题，仍采用 “以租代征”方式，每年以每亩1800元青苗补偿费的形式给予失地农民补偿，当前煤炭价格持续下降，青苗费能否连续足额发放出现了不确定性;失地农民社会保障资金不足，地方财力难以负担，仅淮北、淮南两市采煤沉陷区涉及人口就达61万，淮南截至2014年底累计欠缴社保费用13亿元。

（3）发展安置难。受沉陷区土地不属于政府征地的影响，入住安置房的农民无法纳入养老保险范围;由于沉陷区治理经济效益显现周期长，前期投入大、产出小，加之镇、村、组原有的土地权属问题，致使社会参与的积极性普遍不高;安置区公司进驻尚不充分，就业机会少，部分缺乏就业技能的农民就业压力很大。

（4）制度创新难。沉陷区土地在国土管理范畴上还是农田，给土地流转带来困难，沉陷区综合治理必须建立在产权变更的基础上，否则进行长期投资实践难度较大;按照有关规定，采矿公司必须提前3年向县(区)政府报送拟搬迁村庄计划，以便二者共同调查核定搬迁户数、人口等基本情况，但现状多有突然塌陷情况发生，塌陷时间无法预知，政府很难把握建设时间节点;安置新村用地缺乏指标，使新村建设难以进行。

（5）产业转型难。资源型城市转型也就是发展接续替代产业，以改变城市发展过分依赖资源型产业的发展模式。现有窘境是产业技术含量低、产业链条短、资金来源渠道窄，普遍存在 “一业独大”，高消耗、高污染、低效率的粗放型增长方式尚未从根本上转变，新兴产业及非资源型产业发展不足，地方发展受资源型产业影响较大。这是采矿沉陷区产业结构转换能力差的直接原因所在。

综治期盼长效机制

省致公认为，采矿沉陷区综合治理需要达到的目标，应包括沉陷区居民的安置、发展，沉陷区的利用、水系重构与湿地生态建设、矿区生态恢复等，进而通过矿产资源开发与环境承载力的协调，实现经济社会与资源环境的协调发展。

省致公建议政府明确治理思路，坚持依法治理、农业优先原则，科学编制沉陷区的区域性发展规划，着力健全资源开发秩序约束机制、资源开发补偿机制、利益分配共享机制、接续替代产业扶持机制，探索各市独具特色的转型模式。特别是对于采矿沉陷区未征收土地，需要尽快出台征收政策，逐步解决“以租代征”问题。

省里可根据各市采矿沉陷土地实际情况适当核减耕地保有量和基本农田保护率，比照灾毁耕地政策对沉陷土地性质进行变更，争取项目资金进行复垦治理，增加可用土地;并加快推进采矿沉陷区村庄搬迁安置。如：尽快解决新村建设用地指标困境，可作为救灾工程用地边用边报批，积极向上争取指标，专列计划予以解决;利用现有农民创业园鼓励农民自主创业，在安置区配建商业服务设施创造就业机会，对农民进行技能培训和市场知识培训，建立劳务输出机制，努力解决失地农民就业问题;将沉陷区失地农民纳入城市社保体系。

因地制宜，根据条件分类实施治理，宜农则农，宜林则林，宜渔则渔，建设生态农业区、水产渔业区或湿地休闲区，充分挖掘沉陷区土地利用价值。同时发展接续替代产业。培育适合采矿沉陷区的接续替代产业，以产业转型促进质量效率型集约增长，力争实现工业结构的突破性调整;由于淮南被列为成熟型资源型城市，可支持其争取成为国家级可持续发展试点市;在条件成熟的地区推进直供电试点。

打造融资平台

安徽省11个资源型城市中，无论成长型、成熟型与衰退型都有程度不等的采矿沉陷或因矿废弃土地的问题。治理工业废弃土地和挽救采煤沉陷区刻不容缓，而资金是最为核心的因素。省政协委员管永星建议打造长效的融资平台，为整治与挽救资源型城市废弃与沉陷土地解决了输血功能。

土地是城市发展的重要资源。美国早在1980年11月通过 《超级基金法》，明确工业废弃治理区域，进行危险程度评估，并拟定清理方案;6年后再修订通过《超级基金修订与再授权法》，明确污染地块购买者责任保护条款及新的责任免除条款等。英国设立了遗弃土地基金，促进废弃土地的再利用，并于1998年2月发布全国性的目标，即致力于优先循环使用“棕地”，到2008年英国至少60%新住宅开发建立在“棕地”上。实际上这一目标于2002年便提前实现了。有鉴于此，管永星认为安徽省应该尽早成立拯救土地基金(暂名)

管永星认为，沉陷水面与废弃土地需要花大力气治理与恢复，似乎得不偿失。但沉陷水面与废弃土地除去部分用作公益，如公共建设与景观用地、水利设施等，其他大部分只要规划得当，完全可供开发住宅、新型产业以及生态农业养殖业使用，有的收益并非遥不可期。政府应该主动宣传，加强与各可能利益人(投资者、土地所有者、开发商、咨询者、社会组织、技术提供者以及有投资需求民众等)沟通协调，以发行债券、合同期权、众筹等多种模式募集资金，加大基金规模，并就此建立基金运转公开接收监督机制。

美国也曾出台许多政策措施，动员社会各方力量和资源共同参与工业废弃土地的清洁、利用和再开发，卓有成效,许多重建项目由政府与私人投资联合开发，形成了“双赢”结果。加拿大政府严格控制城市发展边界，将房地产业逼上了治理工业废弃土地的华容道，将主要的污染清理、资金筹集的任务都担在了开发商肩上。建议安徽省在资源型城市中应该严格设限房地产开发用地性质，硬性规定房地产用地必须明确占废弃工业用地与沉陷水面的比例，将社会资金逼进专项基金通道。

谁来承担修复成本

在生态修复这场攻坚战中，沉陷区的治理成本由谁承担?

政策似乎很明确：“谁破坏，谁复垦;谁复垦，谁受益”。但现实情况却是，煤矿公司作为“破坏”者，却不能成为“受益”者。因为煤矿开采用地是划拨地，公司没有使用权;要取得使用权，土地必须上市拍卖，而在市场不景气条件下，谁会愿意出这笔额外的花费呢。不能成为受益者，公司当然不愿在采煤沉陷区治理上投资。政府不愿拿钱的理由也很充分：公司采煤赚过大钱，凭什么让政府收拾残局。

安徽省政协委员，安徽师范大学环境科学与工程学院副院长，教授、博导周守标建议建立生态补偿制度。周守标认为，通过完善产权机制、价格机制，交易机制、市场机制等，引导生态环境资源供求，使生态利益主体关系更加科学紧密。加快建立国民经济绿色核算体系，国民经济成本核算充分考虑生态环境成本，经济增长率应充分考虑环境效应。尽快加强资源枯竭型城市可持续发展考核评价体系建设，使资源开发效率与城市生态环境相挂钩，实现可持续发展预警与监管，促进资源开发和城市发展相协调。

安徽省民盟建议政府借鉴国外的成功案例，即由政府牵头与银行、证券等金融机构合作，建立资源型城市可持续发展基金，并通过生态修复的市场运作机制，使发展基金取得收益，不断扩大规模;或采取多方筹资、专项管理的办法。即公司按比例从煤炭销售收入中出一部分、政府按比例从煤炭公司税收中出一部分、中央转移支付一部分、转移安置居民因居住条件改善而自筹一部分。无论采取什么办法筹措的治理资金，都应该在生态修复和环境优化过程中努力创造价值，把资金变为资本，使采煤沉陷区治理进入良性循环。

让科技助力生态经济

安徽省政协常委、人口资源环境委员会副主任邱江辉认为加强环境治理，开展生态修复，既是民生工程，更可以蕴育新产业。她建议政府遵循生态规律，树立循环经济理念，合理培育开发，促进资源节约和综合利用。

邱江辉说，铜陵市发展循环经济的探索，应当在全省大力推广。两淮的一些县区和公司力求摆脱 “一煤独大”的产业模式，立足盘活存量资源，探寻新产业，如淮南矿业挺进生态农业，推动公司转型发展;凤台积极发展智慧农业，走集约高效现代农业路子，都应予以支持。

近年来，省农业、科技等部门注重发挥中科大在功能农业的科技领先优势，扶持富硒粮食、水果、水产、茶叶等农副产物的产供销，创建食品安全创新基地、工程研究中心，推进功能农业产物的研发、制造、示范和品牌推广，形成公司集群，构建全产业链，着力建设安徽功能农业产业高地，这是个极好的产业发展路径。对于资源型城市解决大面积土地沉陷、农业可利用土地资源渐趋紧张的问题，对于提高土地附加值，增加农民收入，实现资源型产业和非资源型产业的双轮驱动，无疑都具有先导作用和现实意义。

周守标委员建议政府大力引入从事生态修复的科研机构和科技公司，发展资源回收、再生资源产业和环保产业，改造高消耗的传统产业，实现资源型城市在传统产业中的绿色生态转型。在提高资源利用效率、替代资源能源开发、降低污染物排放、废弃物转化等方面加强技术开发，以降低生态修复成本，增加再利用可行性。

发挥水的作用

随着采煤区的不断沉陷，水成为采煤沉陷区重要的资源。省致公界别的委员和专家们认为，采煤沉陷区水资源的综合开发利用，是事关生态环境保护和发展的生态工程，也是资源型城市可持续发展的客观要求。

安徽省致公称，国外在此方面的引导与治理，已经取得了良好的社会效益。英国和美国矿业与环境委员会将沉陷洼地开发为林地、草地、农地、娱乐场所、野生动物栖息地;德国科隆市西郊在采煤沉陷的地形上造成了一个既有沼泽也有林地的环境，聚集了野生水鸟和动物。

但令人遗憾的是，与国外相比，我国的煤矿沉陷区开发利用率较低，仅为5%～10%左右。国内治理和研究的主要思路集中在沉陷区土地的整理与重建，传统的治理方法是挖深垫浅，进行耕地复垦、改为建设用地等，但该治理方法受诸多条件限制，如取土问题、排水问题、交通问题、治理投入问题等，目前有很多局限性。

省致公界别的委员和专家们呼吁政府利用采煤形成的沉陷洼地建设平原区蓄水工程，开展地表水治理和地下水保护。扩大沉陷区库容，利用沉陷区调节水资源平衡，统筹解决农业灌溉与城镇发展用水问题。发展水产养殖，配套发展禽畜养殖、果树种植及农副产物加工。利用采煤沉陷区大量积水区域建设湿地公园，维护城市湿地生态系统特性和基本功能，积极发挥改善城市生态环境、美化市容、科学研究、科普教育和休闲娱乐等生态环境和社会效益。从矿业发展和水资源开发利用两方面取得双赢，

他们认为，以这样的思路进行采煤沉陷区的综合治理和环境建设，是一个崭新的思路，具有重要研究意义和科研价值。