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习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出中国实现碳达峰与碳中和的目标愿景，为国内的高质量发展、全面绿色低碳转型指明了方向，也为全球应对气候变化和实现疫后绿色复苏增添了强劲动力。然而，基于现实复杂多变的国际国内环境，尽管我国在发展和治理能力上有了系统提升，且正在践行新发展理念，但实现上述目标并非易事。实现碳达峰与碳中和涉及经济社会的方方面面，关系到发展方式的全面转型与统筹协调，挑战是系统性的。目前还没有发展中大国的成熟转型经验可资借鉴，具体实现路径需要在实践过程中不断摸索和完善。

（一）总体战略

中国共产党第十九届五中全会建议提出，到2035 年要广泛形成绿色生产生活方式，碳达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现；到21 世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，并确保生态安全，积极参与和引领应对气候变化等生态环境保护的国际合作。

要加快绿色低碳发展、实现温室气体的深度减排，就需要进行经济、社会、能 源、环境和应对气候变化的协同治理，推进经济社会发展全面绿色转型。 对内引领走向人与自然和谐和中华民族永续发展的可持续发展路径，对外引领全球气候治理的进程，保护地球的生态安全和人类的生存发展。

我国碳中和目标的提出，让全球看到将全球温升控制在2℃以内并努力实现1.5℃目标的可能性，也进一步明确了应对气候变化是我国社会主义现代化强国目标的重要组成部分。我国的长期低碳发展战略应与社会主义现代化建设两个阶段目标和方略相契合（何建坤，2018）。要把2030 年前碳达峰和强化NDCs 目标作为重要的内容纳入社会主义现代化建设的第一阶段战略规划中，促进经济高质量发展。将2050 年近零排放、2060 年前实现碳中和作为社会主义现代化建设第二阶段的引领性目标和任务，推动建成美丽中国，形成绿色低碳循环的生产生活方式。

（二）阶段性目标、路径及重点

1.近期

“十四五”时期将是我国实现碳达峰的关键五年，也是把碳中和愿景纳入经济社 会发展规划的第一个五年，难度与挑战不同以往，需要更加注重加强能源、产业发展规划与国家应对气候变化规划的衔接平衡，特别是要以实现碳中和、建设美丽中国的中长期战略目标锚定“十四五”时期能源和产业转型发展方向及重点，顺应绿色低碳要求，加快推动基础设 施和产业适度超前部署，优化能源结构调整、产业绿色低碳改造及城镇韧性发展的空间布局，促进形成“投资于绿色、投资于增长、投资于就业、投资于未来”以及绿色低碳“双循环”的新发展格局。

“十四五”期间，碳排放增长应进入平台期，部分东部发达省市、西南可再生能源禀赋好的省市，以及电力、钢铁、水泥等高碳行业应率先实现达峰。在一次能源消费结构方面，煤炭占比降到50% 左右，非化石能源消费占比超过20%，通过煤电结构性调整实现达峰，严格控制煤化工发展。在政策支持方面，要加快制定“十四五”“应对气候变化专项规划”“2030 年前碳达峰行动方案”“节能减排综合工作方案”“产业体系绿色化与绿色生活行动方案”，促进不同规划和方案的协调衔接。建立碳排放总量控制制度，以更有效的温室气体减排约束性目标替代能源消费总量控制目标，拓展实现碳减排目标的灵活机制与路径，在执行上采取区域间指标交易、清洁发展、横向补偿相结合的机制。在情景分析和协商共识的基础上，更新中国的NDCs力度和广度，包括碳达峰及中长期的近零或净零排放目标，并将绿色复苏、基于自然的解决方案（NbS）、非CO2 温室气体减排等内容纳入NDCs 范畴，增加目标指标范围和灵活调整空间。加强面向零碳社会转型的技术研发部署，为产业转型、生活方式转变以及可能发生的全球低碳技术竞争做好准备a，促进全球低碳、零碳技术的研发合作与推广。

2. 中期

2025—2030 年，要推动碳排放尽早达峰。研究表明，在碳中和目标时间确定的前提下，越早达峰，全社会的总减排成本将越低（Pan et al.，2020）。但同时，实现碳中和的步骤也需要与我国社会经济发展条件相适应，量力而行，尽力超越，成本有效地达成阶段性目标，高质量实现NDCs 承诺，非化石能源占一次能源消费比重争取达到并超过25%。同时推动和引领全球碳中和联盟的相关工作。

2030—2035 年，我国一次能源消费量有望进入平台期，能源结构不断优化，整体能源结构呈现煤炭、油气、可再生能源三分天下的格局，终端电力消费大幅提升。全国所有省市碳排放均实现达峰，交通、建筑等部门碳排放也将相继达峰。在措施上，注重以结构调整和系统创新促进绿色转型，继续深化产业结构、能源结构、运输结构、用地结构等变革，围绕零碳目标加快推进和调整重大基础设施和相关产业布局，促进数字智能技术与经济社会各领域深度融合，巩固形成绿色低碳产业链、供应链和价值链，以及相应的绿色气候投融资政策体系及可持续商业模式。

3. 远期

2035—2050 年，构建形成以可再生能源为主的能源供给和消费体系，加快化石能源的退出，加快NETs 包括碳捕集与封存（CCS）、生物能源结合碳捕集与封存（BECCS）等的部署，争取实现CO2 近零排放，进一步提升适应能力，不断完善绿色低碳循环和可持续发展的社会经济体系，形成可持续消费方式。

2050—2060 年，通过碳汇、NETs、非CO2 排放控制等措施，争取向温室气体排放中和迈进，并努力促进全球在2070 年前后实现碳中和。

（叁）产业结构：构建绿色低碳循环的现代产业体系

现代产业体系是推动碳减排的最大动力。研究表明，产业结构调整对实现中国碳强度目标的贡献最高可达60% 左右（王文举和向其凤，2014），建立绿色低碳循环发展的经济体系是建设现代化经济体系的重要组成部分。壮大节能环保、清洁生产、清洁能源等绿色战略性新兴产业，创新形成与绿色低碳循环产业相适应的技术、金融支持体系和政策制度环境。加快推进以绿色化、低碳化、数字化为特征的新型基础设施建设，提升服务业绿色发展水平，打造绿色低碳循环发展的新动能。同时要减少出口贸易的隐含碳，2016 年我国出口隐含碳占全国碳排放的12.5%（顾阿伦等，2020），这将给我国碳减排带来重要影响，要推动我国制造业在全球价值链的高端跃升，并推动增加服务业的出口比重。

（四）能源结构：构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系

能源结构去碳化是实现碳中和的关键路径，同时也有利于构建完善我国能源安 全体系。 一是要制定煤炭有序退出的路线图，采取更加有力的措施，控制化石能源消费特别是严格控制煤炭消费，不断优化和减少煤炭利用结构和规模，加大散煤治理力度，采取有效措施以扼制一些地方行业上马煤炭相关项目的冲动，严控煤化工等高碳行业发展规模，避免由此带来的高碳锁定效应及高昂成本。 二是大幅提升终端用能电气化水平。 工业部门应在制造业生产环节加快电力对化石能源直接利用的替代，建筑部门采用分布式可再生能源系统并拓展电力在供暖中的应用，交通部门大力发展电动汽车，限制和逐渐淘汰燃油车，促进氢燃料电池汽车的商业化开发，以电气化、高效化、智能化为导向推动各行业能源消费方式升级。 三是构建高比例可再生能源供应体系。 形成适应高比例可再生能源的基础设施、智能电网、分布式能源、储能、多能互补与灵活调节和智慧能源，推动颠覆性创新发展，促进各种技术、基础设施和模式相互结合配套并形成高比例可再生能源系统； 稳妥推进梯级水电开发建设，打造一批水 电、风电、光电一体化流域综合能源基地； 大力推动风电协调发展，坚持集中式和分布式相结合的发展模式，本地消纳与外送并举，陆上、海上并举； 加快拓展太阳能多元化的布局，中东部地区要创新“光伏+”的模式，加快推进农业和光伏互补、屋顶光伏，推动工商业分布式户用光伏发展，在三北地区结合生态治理推动光伏的建设，推动光伏基地的建设，总结和推广可再生能源与扶贫、农林生产、生态恢复、制氢相互结合的经验、协同模式和NbS； 因地制宜地推进生物质能源的发展，积极推动地热能的开发应用。 四是加快推动储能、氢能、智能电网的技术研发与应用，为高比例可再生能源的部署提供支持。 五是建立健全完善落实可再生能源电力消纳保障机制，并加快科技创新和体制机制创新，为可再生能源高比例高质量发展创造良好的条件。

（五）技术创新：面向碳中和制定中长期减排技术发展战略

碳中和远景的实现，最终要落实到低排放、零排放和NETs 在生产生活中的广泛应用。尽快面向碳中和目标需求，启动制定中长期低碳科技创新规划，加快碳中和关键核心技术研发与应用。建立世界领先的低碳科技创新体系，推动关键共性技术、前沿引领性技术和颠覆性创新技术的研发创新和商业化应用推广，包括：能效，可再生能源大型并网，分布式可再生能源，先进核能，氢燃料电池，大规模储能，智能电网，再生资源回收，碳捕集、利用与封存（CCUS），BECCS，直接空气捕集（DAC）等。部署一批具有前瞻性、系统性、战略性布局的低排放技术研发和创新项目，突破碳中和发展中关键材料、仪器设备、核心工艺、工业控制装置等领域的技术瓶颈，逐步打造全球碳中和发展的新技术、新产物、新业态、新模式的创新中心。

同时要推动新一代信息技术和先进低碳技术的深度融合，全面大幅提升能源利用效率，通过碳中和愿景的引领和倒逼，在发展潜力大、带动性强的数字经济、清洁能源、智慧城市等高科技、高效益和低排放领域培育出新的增长动能，逐步形成若干国际先进的绿色低碳制造业集群。进一步加强碳中和导向的国际技术合作与技术援助，启动中国主导的应对气候变化与碳中和国际科技计划，创建相关国际组织。

（六）区域协调：制定差异化的区域低碳发展战略

我国幅员辽阔，区域间经济发展方式、经济结构、社会发展水平、自然资源禀赋和技术水平等方面都存在着显着差异，这对不同区域的碳减排路径的设计提出了不同要求。出于国家经济社会发展的战略布局和中西部地区资源禀赋的现实情况，中西部地区在生产大量能源、电力的同时，也承担了来自东部省份的大量的转移排放（吕洁华和张泽野，2020）。如何防范不同区域之间碳泄漏的问题，不仅关系到碳减排目标分解的合理性和公平性，而且也关系到我国低碳发展目标的实现与公正转型问题。因此，应在现有排放责任区分的基础上，将消费和转移排放计入，确立差异化的区域低碳发展目标。

具体而言，在“十四五”期间，东部沿海比较发达的地区以及西南一些可再生能 源资源非常丰富的地区，应该研究和规划在“十四五”期间率先实现CO2 排放达到峰值，为“十五五”期间全国范围内碳达峰创造有利条件。 推动制造业加速向西北、西南地区的清洁能源基地转移，促进可再生能源的就地消化。 同时要特别关注转型过程中可能带来的公平公正问题，尤其是煤炭依赖地区的就业和经济发展，以及贫困地区的清洁能源可及问题，要通过能力建设、财政转移支付、生态补偿等手段妥善加以解决。

（七）政策制度：完善形成中长期低排放的政策制度体系

一是加快应对气候变化法律的顶层设计，为长期低排放战略的部署提供法律保 障。 通过统筹制修订应对气候变化法、能源法、电力法、可再生能源法、节能法等相关法律法规，将应对气候变化和绿色低碳发展等内容融入其中，最大限度地优先确保实现碳达峰、碳中和以及应对气候变化相关工作有法可依，同时围绕碳中和愿景和高质量发展要求，设计和制定一系列行业、技术、产物的渐进且不断加严的标准标识，形成技术法规体系（中国科学院可持续发展战略研究组，2009）。 二是完善气候投融资政策体系，加大各级政府对低碳发展的财政投入和税收优惠，推动构建有利于气候投融资工作的政策环境，鼓励开展气候投融资产物和工具创新，开发适用、高效、先进的气候投融资标准体系，完善多元资金的治理结构。 三是继续推动和完善碳市场配套制度体系建设，考虑制定碳市场国际合作路线图，同时在开展碳交易的同时，中国仍有必要为开征碳税预留政策窗口，并择机推动碳税和碳定价政策的落实。 四是完善和创新推动低碳消费的制度、政策和行动，包括： 扩大低碳产物和服务的供给，加大 推动循环经济发展力度，强化宣传教育，提高低碳消费意识，建立并完善低碳消费的治理机制。

（八）国际合作：引领构建公平正义、合作共赢的全球气候治理体系

在新冠肺炎疫情后，国际形势日趋复杂和充满不确定性。中国要更加积极推进全球气候治理及国际合作进程，推进公平正义、合作共赢的全球气候治理制度建设，坚持共同但有区别、公平和各自能力原则，加强多边、双边的国际合作，推动应对气候变化和绿色低碳转型成为全球共识。一是注重维护多边进程，面对美国将重回《巴黎协定》的新情况，不仅要延续和维护多边主义，而且要在多边框架下推动相关改革进程，提高合作效率，在做好国内应对气候变化工作的基础上，妥善应对美国可能做出的不合理单边主义行动，包括碳贸易壁垒等。二是加强双边合作，推动中欧、中美之间在绿色复苏、卫生健康、气候变化、生物多样性保护等领域取得共识，签署务实合作协议，携手美欧等发达国家和经济体发挥大国领导力。深化中欧绿色合作伙伴关系，推动中欧气候与环境高层对话及多方面对话，推动中欧基于共同利益的积极行动，形成中欧合作的良好态势。同时重开中美气候对话，在气候合作中寻找应对全球治理挑战的方案，并撬动关联领域合作。三是与各方合作助力第26 次缔约方会议（COP26）的成功举办，并推动促进《生物多样性公约》第15 次缔约方会议（COP15）和《联合国气候变化框架公约》COP26 的相互促进。四是加强绿色低碳技术、绿色金融等领域的合作交流，促进技术的转移与合作研发，推动全球绿色金融市场发展，支撑经济绿色低碳复苏和增长。五是与发达国家一起在第三方国家开展合作，充分利用发达国家的先进技术、中国的制造和资金，结合东道国的生态环境保护和气候需求，实现“1+1+1 ＞ 3”的效果。最后，中国应加强绿色低碳“一带一路”建设的顶层设计，积极支持“一带一路”共建国家制定低碳发展规划和行动路线图，从单一的商业项目合作模式转变为战略合作，从发展的视角与“一带一路”共建国家开展应对气候变化合作，支持“一带一路”共建国家更新其NDCs 目标和制定落实21 世纪中叶长期温室气体低排放发展战略，争取国际社会的广泛支持。